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Les enjeux du développement durable et de la gouvernance internationale de l’environnement

La notion de développement durable bénéficie depuis quelques années d’un contexte favorable à sa mise en œuvre. Rappelons que le développement durable est un point de rencontre entre aujourd’hui (satisfaire les besoins de tous) et demain (respecter les générations futures), entre le global (l’écosystème planétaire) et l’individuel (la recherche du bon geste), entre les aspirations d’équité (droits sociaux pour tous) et d’écologie (respect de la nature), entre l’égoïsme (penser à soi) et l’altruisme (veiller au bien-être des autres), entre les riches et les pauvres, entre les institutions internationales, les gouvernements, les entreprises, les consommateurs et la société civile

L’observation et l’analyse d’un certain nombre de politiques nationales élaborées en Afrique centrale dans un tel contexte posent toutefois la question de leur pertinence au regard des enjeux du développement durable et de leur capacité réelle à faire évoluer en profondeur l’action publique. En d’autres termes, elles soulèvent le problème de leurs impacts effectifs. 

L’objectif de cette contribution est d’analyser comment la mise en œuvre des principes de développement durable dans un pays se construit sur la redéfinition du principe de souveraineté, sur l’émergence du souci de proximité et influence les politiques nationales en matière de gestion de l’environnement. Sans méconnaître l’ampleur des travaux déjà réalisés sur la question, la présente analyse souhaite envisager une nouvelle approche de la gouvernance dans son lien avec le développement durable. 

 

Les enjeux de la gouvernance : entre Souveraineté et obligations internationales 

Avec la prudence écologique, l’équité sociale et l’efficacité économique, la gouvernance – comprise généralement comme démocratisation des processus de choix – est souvent présentée comme étant le « 4e pilier du développement durable ». Cependant, plus qu’une quatrième dimension qui s’ajouterait artificiellement à un corps général, la gouvernance se déduit assez logiquement d’une problématique pluridimensionnelle, qui prend acte de la complexité du réel pour admettre la complexité des schémas de décision. Lorsque l’assurance des experts fait place à des controverses, lorsque les processus de choix qui prévalaient jusqu’à ces dernières années sont remis en cause, sans doute s’ensuit-il une crise de la décision, mais qui suscite simultanément l’occasion de schémas nouveaux appelant la participation de nombreux acteurs. 

L’enjeu aujourd’hui, pour une communauté internationale au chevet d’une biodiversité en déconfiture, se cristallise autour d’une redoutable question : comment, par l’extraordinaire avantage de la mondialisation, diffuser de la gouvernance environnementale sans gouvernement mondial ? C’est dire en réalité, comment imposer, par le biais d’un jeu d’accords multilatéraux, des principes dont la normalisation légale, au sein des Etats, relève exclusivement de la compétence des gouvernements ?  Comment donc concilier la souveraineté des Etats avec des « obligations » internationales?

 

L’expression « souveraineté de l’État » se définit comme « le pouvoir exclusif, limité uniquement par le droit international, que possède chaque État en tant que sujet de droit international échappant à l’autorité de tout autre sujet de droit[1] ». Ce principe permet à l’État  de disposer de la plénitude de compétences sur son territoire (territoire terrestre, eaux territoriales et espace aérien surjacent). De fait, « La souveraineté est le pouvoir de commander et de contraindre sans être commandé ni contraint par qui que ce soit sur la terre » [2].  Cette souveraineté interne confère à l’Etat une capacité juridique internationale pleine. 

Dans le domaine du Droit International de l’Environnement, cette souveraineté est confirmée. Le principe de souveraineté sur les ressources naturelles a en effet été introduit dans les débats des Nations Unies à la suite de la demande des pays colonisés et des pays en développement de pouvoir bénéficier pleinement de l’exploitation de leurs ressources naturelles. Un long processus tenu au sein de l’ONU a fini par consacrer le principe de la souveraineté permanente sur les ressources naturelles. C’est ainsi que par sa célèbre résolution 1803 (XVII) du 14 décembre 1962[3], l’Assemblée générale a solennellement proclamé le droit de tout État de disposer librement de ses richesses et de ses ressources naturelles. 

Cependant, le droit international de l’environnement, vu comme l’ensemble des règles juridiques multilatérales à caractère environnemental, s’impose aux Etats indépendants, aux entreprises et aux diverses organisations internationales dans leurs rapports mutuels et leurs activités. C’est donc un corpus de règles qui, dans le champ de l’environnement, détermine les droits et les obligations respectifs des Etats. L’enjeu circonstanciel est d’aboutir à la modification des pratiques d’Etats et d’autres acteurs qui, sans lui, sans pressions internationales, sans stimulation interétatique, laisseraient des situations locales se dégrader. Car les ressources naturelles sont considérées comme un bien commun planétaire. Cette notion – global commons - est utilisée pour désigner des ressources naturelles matérielles ou non, qui sont d’une part considérées sur la base d’arguments à caractère scientifique ou esthétique comme étant essentielles pour l’humanité présente et future, mais dont d’autre part l’existence est aussi considérée pour diverses raisons comme menacée soit de dégradation (sol, air) soit de dénaturation, soit de disparition (espèces rares). La croissance industrielle et ses conséquences sur l’environnement ont amené à s’interroger sur la gestion de ces biens communs planétaires.

 

La souveraineté doit dès lors, être appréciée au regard des limitations éventuelles  ou des contraintes que lui impose le droit international, soit que l’Etat lui-même y ait consenti, soit que de telles limitations puissent, conformément au droit international, lui être imposées. L’évolution du droit international de l’environnement montre, à cet égard, une multiplication des limitations consenties et imposées, sinon la remise en cause du principe même de souveraineté en tant qu’élément central des relations internationales.

 

Conservation ou exploitation ? 

 

La notion de biens communs globaux ouvre la voie l’accès aux ressources nationales par des entités et des entreprises extraterritoriales. Cependant, les intérêts divergents des différentes coalitions d’acteurs mettent en lumière la difficulté de se mettre d’accord sur les modalités de cet accès : 

-          D’une part, une différence de conception essentielle des problèmes environnementaux subsiste entre Nord et Sud : La préoccupation de la protection des biens communs planétaires à l’initiative du Nord apparaît comme une nouvelle tentative de domination, qui refuse aux dominés la possibilité d’utiliser les technologies et les politiques qui ont fait le succès des riches. 

-          La notion de biens communs mondiaux a été proposée pour désigner des biens tels que l’air, l’eau, les forêts tropicales ou la faune sauvage qui ne peuvent être appropriés exclusivement ni par des groupes privés ni par des Etats sans nuire de ce fait aux autres individus, groupes et états de la société internationale. Chacun à leur façon, ces biens sont ou pourraient s’avérer être des sources de richesses si bien que les débats relatifs à leurs protection, conservation, ou partage équitable servent à occulter soit débouchent inévitablement sur des enjeux d’appropriation. Dans le domaine de la biodiversité ou des forêts, le principe du libre accès est devenu un argument des pays industrialisés, désireux de maintenir un accès gratuit à la flore et à la faune, pour dénier aux États et populations concernés un droit de propriété effectif sur les ressources génétiques animales et végétales. 

 

Pour certains observateurs, au nom de la préservation de la diversité biologique, il s’agissait pour les pays développés d’assurer à leurs groupes pharmaceutiques et à leurs laboratoires de recherche un accès continu aux richesses biologiques et ressources génétiques se trouvant dans les pays tropicaux. Aujourd’hui, la biodiversité est malheureusement souvent moins perçue comme un patrimoine mondial à protéger que comme une source de revenus potentiels issus des brevets et de la rémunération de la propriété intellectuelle, disputée entre Etats, entreprises multinationales et communautés locales. 

 

Pour une gouvernance qui consolide le développement durable 

 

Il existe deux dimensions de la gouvernance mondiale de l’environnement : 

-          d’une part, des organisations ou des conventions internationales traitent spécifiquement de questions environnementales et engagent les Etats sur une base volontaire ; 

-          d’autre part, l’environnement est une préoccupation transversale, qui affecte les actions de diverses organisations internationales, à commencer par l’Organisation mondiale du commerce. 

 

Des cadres supra-nationaux ont ainsi été créés dans le but de d’apporter des réponses à la dégradation de l’environnement à l’échelle appropriée. 

 

Aussi, les Etats peuvent accepter volontairement de limiter leurs compétences souveraines par la voie conventionnelle : 

- avec d’autres Etats (accords bilatéraux ou multilatéraux), pour régler leurs relations mutuelles dans un domaine déterminé. Il existe actruellement plus de 300 accords multilatéraux sur l’environnment; 

-avec d’autres Etats, pour créer une organisation internationale à laquelle sont reconnues certaines compétences propres; 

-avec des organisations internationales, pour régler leurs rapports mutuels (accords de siège; conventions sur les privilèges et immunités de ces organisations internationales) ; 

- avec des organisation de la société civile nationale, afin de les insérer dans les processus décisionnels tendant à assurer la transparence dans la gestion des ressources naturelles. 

 

Même si ces accords aboutissent à des limitations de la souveraineté de l’Etat, voire à des transferts de souveraineté au profit, notamment, d’organisations régionales où internationales, la conclusion d’accords internationaux demeure une expression de la souveraineté. Elle traduit également une certaine solidarité face aux défis posés par la dégradation de l’environnement. 

 

Le principe de précaution est probablement celui qui exprime le mieux la solidarité face à l’incertitude et aux générations futures. Sur cette question l’environnement a mis le doigt, à l’échelle mondiale, sur la complexité des phénomènes naturels et l’incertitude scientifique face aux progrès technologiques. C’est un principe qui oblige la société à intervenir même dans le brouillard. 

 

Rappelons que le principe de précaution stipule qu’en face d’une incertitude devant une situation présentant des risques graves (et irréversibles pour certains), il n’est pas nécessaire de posséder des preuves formelles pour prendre des mesures. Ces mesures doivent être d’abord d’intensifier les recherches ou études de façon à lever l’incertitude. Elles sont ensuite de retarder certaines actions ou d’en promouvoir d’autres visant à réduire le risque supposé. Elle est enfin d’associer, dans chacune des étapes de cette démarche, l’ensemble des parties prenantes. 

La nouveauté, en termes de Droit, est que sans ce principe, il faut attendre la pleine démonstration du risque avant de prendre des mesures. 

 


 

[1] Cité par Hélène Lambatim : « Souveraineté des États et accords internationaux : Le Tchad face à ses engagements », in http://www.cefod.org/Tchad%20et%20Culture/Tc247/souverainete.htm 

[2] Bodin, Les six livres de la République, 1576 

[3] Souveraineté permanente sur les ressources naturelles, Rés. AG 1803 (XVII), Doc.Off. A.G.N.U., 17e sess., supp. n°17, Doc. NU A/5344/Add1, A/L412/Rev2 (1962), 15. (http://www.aidh.org/Biblio/Trait_internat/Auto_2.htm

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