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Archives pour juillet 2010

LE FINANCEMENT DU DEVELOPPEMENT DURABLE COMME ENJEU AU DEVELOPPEMENT DU RESEAU GABONAIS DE PARCS NATIONAUX

ENJEUX

Dés la fin du sommet sur le développement durable à Rio en 1992, les Etats ont affirmé (chapitre 33 d’Action 21) que la résolution des questions planétaires d’environnement et de développement, exigeaient des efforts financiers spéciaux, pour l’intérêt commun de tous les pays du monde. Or, les pays en développement (PED) doivent prioritairement mobiliser leurs ressources financières en faveur de leur croissance économique, leur développement social et l’élimination de la pauvreté. Dans un souci de répartition équitable des efforts de financement du développement durable, les pays riches convenaient donc d’aider les PED à se doter de moyens financiers et technologiques efficaces pour répondre à leurs priorités de développement durable. Parallèlement, de nouvelles ressources financières devaient être trouvées pour financer, dans les pays riches et à l’échelle internationale, le surcoût du développement durable.

 

Le secrétariat de la CNUED de Rio estimait la mise en œuvre des activités prévues dans Action 21 dans les pays à faible revenu, à plus de 600 milliards de dollars US par année entre 1993 et 2000, dont 125 milliards de dollars (soit 1/5ème) à fournir par la communauté internationale. Affirmant l’exigence de renforcer la coopération internationale en vue d’un développement durable, les Etats riches présents à la CNUED s’engagèrent à ce que leur aide publique au développement (APD) atteigne 0,7% du PNB mondial. L’importance d’alléger voire d’annuler la dette publique des pays à faible revenus était également affirmée. L’Agenda 21 de Rio recommandait une diversification des modes et outils de financement du développement durable :

 

Au niveau international, l’accent fut mis sur le développement  et la consolidation des mécanismes d’aides multilatéraux dont notamment les financements des Accords Multilatéraux pour l’Environnement (AME) au travers du Fonds pour l’environnement mondial (FEM) ainsi que sur la prise en compte du développement durable dans les financements des divers organismes sectorielles de l’ONU (PNUD, FAO, UNESCO..), des institutions financières de Bretton Woods (Banque Mondiale et Fonds Monétaire International) ainsi que des institutions multilatérales  spécialisées (telles que le GATT, l’OCDE, …). Le Gabon, à ce titre, reçut des crédits pour développer un Plan nAtional d’Action pour l’Environnement (PNAE) et une Stratégie Nationale et Plan d’Action sur la diversité biologique (SNPA-DB). Les résolutions de ces deux exercices de planification furent respectivement adoptés par le conseil des ministres en 2000 et 2002.

 

Les instruments économiques furent également recommandés comme moyens de générer des ressources pour financer le développement durable, tout en incitant au développement de modes de production et de consommation plus viables, en  internalisant les coûts environnementaux et d’appliquer le principe pollueur-payeur (principe 16, Déclaration de Rio).

Enfin, Action 21 soulignait l’importance du financement privé, rappelant qu’en 1992 , les contributions volontaires acheminées par des mécanismes non gouvernementaux, représentaient environ 10 % de l’aide publique au développement (APD) et devaient être accrues. Ce fut le cas, au cours de dernière décennie, qui a été marquée par un triplement des courants de capitaux privés vers les pays à faibles revenus. Cette inflexion n’est pas sans susciter des interrogations quant aux effets de la mondialisation économique, notamment lorsque les investissements privés confortent des modes de développement non durables. La CNUED soulignait finalement l’importance des financements intérieurs nationaux.

 

MOYENS DE FINANCEMENTS DU DEVELOPPEMENT DURABLE

L’Aide Publique au Développement (APD)

Si longtemps l’APD fut la principale source externe de financement des pays à faible revenu, elle est depuis 1992 en constante réduction : elle est passée, pour les pays membres du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE, de 0,33 % du PNB en 1992 à 0,24 % du PNB en 1999. Seuls 4 pays (Danemark, Pays-Bas, Norvège et Suède) sont parvenus à atteindre les 0,7% fixés en 1992.

Au delà du non respect de cet engagement quantitatif, on constate également que la qualité de l’APD se dégrade: sa répartition, géographique mais aussi sectorielle, a fortement évoluée au détriment des pays en grande difficulté et au risque que l’APD contribue au développement d’activités néfastes pour un développement durable. En effet, jugeant leur aide peu efficace dans certains contextes géo-politique et économiques, les donateurs ont, durant la dernière décennie, opéré d’importantes réductions des aides aux pays considérés comme moins propices à l’efficacité de l’aide, sans pour autant que les autres pays voient leur aide augmenter. Si l’APD destinée à l’environnement et aux services sociaux de base, a heureusement doublé entre 1990 et 1998, elle reste faible en volume puisqu’elle représente moins de 8 % des engagements multilatéraux.

 

l’Allègement de la dette

La dette extérieure insupportable pèse inéluctablement sur la capacité des pays pauvres à poursuivre un développement durable : fin 1999, la dette totale des PED s’élevait à 2 550 milliard de dollars US, dont 2070 à moyen et long terme, selon la Banque Mondiale (2000 Global Development  Finance).

Le service de la dette des PED représente 7 fois plus que l’APD qu’ils reçoivent. A eux seuls, les pays les moins avancés (PMA), dont la dette se chiffre à 154 milliards de dollars fin 1999, ont vu le service de leur dette passer de 3,9 à 4,4 milliards de dollars entre 1990 et 1998. Pour l’Afrique subsaharienne, le service de la dette a représenté plus de 13 milliards de dollars entre 1990 et 1993, soit plus que la somme nécessaire à la satisfaction de ses besoins en matière de santé, d’éducation, de nutrition, d’obstétrique et de pédiatrie.

Des initiatives en faveur d’un allègement et de l’annulation de la dette des pays les plus pauvres ont permis  successivement, en 1988, 1989 et 1994 de faire bénéficier aux pays les moins avancées d’annulations partielles de leur dette, notamment par les pays du Club de Paris, dont la France. 1996 marque l’ initiative PPTE du G7 (concernant 42 Pays Pauvres Très Endettés), portée par la Banque Mondiale et le Fonds Monétaire International et approuvée par 180 Etats : elle vise à accorder plus des facilités aux pays les plus pauvres.

Mais, du fait principalement des fortes conditionnalités, notamment de l’exigence de programmes d’ajustements structurels dans les pays endettés, et de la réticence des pays créanciers, seuls 7 pays s’y étaient engagés fin 1999, parmi lesquels 2 furent concernés par une annulation partielle de leur dette (Ouganda et Bolivie). L’initiative ne devrait pas aller au delà de 22 pays (selon AITEC): ce qui représente une réduction de dette de 20,3 millions de dollars (valeur actualisée), soit une partie modeste de l’encours de la dette des PPTE, qui se chiffre à 10 % de l’encours total de la dette des PED. Aucune réflexion ne semble avoir été engagée pour l’élargissement de la liste des pays exigibles, et la conférence sur les PMA en mai 2001 n’a apporté aucun éclairage nouveau sur ce point. Les limites du PPTE sont sujets de larges débats.

Le cas du Gabon sort de ces sentiers communs. Pour avoir en effet créé 13 parcs nationaux en 2002 au bénéfice de l’humanité entière, le Gabon se place de nouveau dans le cercle restrein des pays qui peuvent prétendre à une réduction de leur dette. Le communiqué final de la session du club de Paris tenue le 11 juin 2004 sur le rééchelonnement de la dette du Gabon affirme d’ailleurs : « On a voluntary and bilateral basis, each creditor may also undertake debt for nature, debt for aid, debt for equity swaps or other debt swaps ». Il est possible, sur cet engagement de principe, de négocier une réduction de dette au bénéfice de la protection de l’environnement, sur une base bilatérale. Près de 90 milliards sont concernés, pour ce qui est de la dette envers la France et la Belgique.

 

 

L’Investissement Direct Etranger (IDE) a fortement progressé ces 10 dernières années, atteignant 800 milliards de dollars en 1999, soit presque 4 fois plus que la moyenne observée pour la période 1988 – 1993. Cette progression s’explique en grande partie par la rapide évolution des législations nationales en faveur de l’IDE, au travers par exemple de la suppression ou  l’atténuation des restrictions à la propriété foncière et à l’emploi d’étrangers, mais également par des accords bilatéraux de plus en plus nombreux en vue de faciliter l’investissement étranger et d’accommoder la fiscalité.

Si les IDE représentent aujourd’hui, pour les PED à revenu moyen, le principal financement extérieur du développement, ils se sont de plus en plus concentrés sur les pays à moindre risques et forts potentiels économiques, au détriment des pays les plus en difficulté. Ainsi, 80 % du montant total des IDE vers les pays en développement sont dirigés vers 10 pays uniquement.

Au nombre de 7.000 à la fin des années 60, les sociétés mères transnationales recensées dans 15 pays développés sont au nombre de 40.000. La valeur ajoutée imputée à la production internationale des sociétés transnationales représente 20 % du PIB mondial contre 5 % en 1982.

 

Nouveaux mécanismes de financements internationaux

Face au défi de trouver des financements internationaux nouveaux et conséquents pour aider les pays les moins développés à poursuivre un développement durable, plusieurs instruments novateurs ont vu le jour au cours de cette dernière décennie, parmi lesquels il convient de citer.

Le Fonds pour l’environnement mondial (FEM) : Créé en 1990, le FEM (167 pays), est le mécanisme financier désigné pour financer le surcoût dans les PED de l’application des Accords Multilatéraux pour l’Environnement (AME) (diversité biologique, changements climatiques, ozone, protection des  eaux) et depuis décembre 2000, le projet de Convention de Stockholm sur les Polluants Organiques Persistants (POP). Il concerne plus de 800 projets, sur 150 pays en voie de développement ou en transition. Près de 3,2 milliards de dollars US y ont été mobilisés, avec en compléments près de 8 milliards de dollars de cofinancement. Le FEM est périodiquement reconstitué par les pays donateurs : en 1994, 34 pays s’engageaient à y verser 2 milliards ; en 1998, 36 donateurs se sont engagés un financement de 2, 75 milliards pour les travaux du FEM au début du millénaire. Des négociations sont en cours pour poursuivre ce financement.

Le Mécanisme pour un développement propre, établi dans le cadre du Protocole de Kyoto, en application de la

Convention Cadre sur les changements climatiques, pourrait constituer une source de financement importante pour le développement durable : il reste néanmoins encore à définir précisément ses mécanismes. Il constitue la possibilité, pour les pays industrialisés, de gagner des quotas d’émission de CO2 en effectuant des projets de réduction d’émission dans des pays en développement. Ce mécanisme sera ouvert aux personnes privées et publiques. A ce titre, la direction générale de l’Environnement du Gabon a amorcé une réflexion stratégique visant à démontrer l’opportunité pour le Gabon de ratifier le protocole de Kyoto.

 

La ‘réorientation verte’ de la Banque Mondiale : principal acteur de l’aide multilatérale, la Banque Mondiale s’est engagée progressivement à la fois sur le financement de projets liés à l’environnement (9 milliards de dollars attribués à 120 projets environnementaux entre 1986 et 1994). Elle finance 4 champs nouveaux :

·  l’élaboration nationale de politiques environnementales et de stratégies de développement durable, ainsi que le renforcement institutionnel pour un développement durable

·  la prise en compte des considérations environnementale dans les projets financés pour définir les modalités de prêts

·  le développement de la complémentarité entre lutte contre la pauvreté et préservation de l’environnement,

·  la lutte contre les problèmes environnementaux internationaux (au travers du FEM)

Au Gabon, la préparation d’un programme sectoriel forêts et environnement s’inscrit dans ce processus.

 

Financements nationaux

Le financement du développement durable requiert également la mobilisation de capitaux nationaux. Au cours des années 1990, de nombreuses réformes fiscales et monétaires ont été mises en place pour faciliter les investissements nationaux et étrangers (suppression du contrôle des taux d’intérêts, réduction du contrôle de l’Etat sur le crédit, nouveaux instruments de financement à long terme des investissements).

Des taxes et redevances environnementales ont vu le jour, générant des ressources complémentaires mais souvent modestes : en 1995, sur 21 pays de l’OCDE, les recettes fiscales liées à l’environnement représentaient entre 1 et 4,5% du PIB : Le recours aux taxes sur les émissions, les combustibles fossiles et les minéraux se sont développés, notamment dans les pays développés, comme la Suède et le Royaume Uni.

Ces efforts sont malheureusement souvent accompagnés de subventions sectorielles nuisibles à l’environnement, que l’on chiffre entre 600 et 800 milliard par ans pour l’ensemble du monde, dont les deux tiers concentrés dans les pays développés (rapport de la Commission Développement Durable, 2001). Dans des secteurs comme l’utilisation de l’eau, l’agriculture, l’énergie et le transport routiers notamment, bon nombre de subventions nationales sont économiquement inefficaces, introduisent des distorsions dans le commerce, sont écologiquement destructrices ou socialement inéquitables : sont tout particulièrement concernées les subventions agricoles (qui atteignent 335 milliard de dollars annuels) et à la production énergétique (200 milliards de dollars annuels) dans les pays de l’OCDE. Au niveau mondial, près de 80 % des subventions à la production d’énergie porte sur les énergies fossiles et l’OCDE évalue que leur suppression complète au niveau mondial permettrait de réduire de 10 % les émissions de CO2, en stimulant la croissance.

Enfin une place croissante est donnée au secteur privé dans le financement du développement durable : le recours à la privatisation des financements pour les infrastructures publiques, mais aussi d’une partie des services publiques (eau, assainissement, transports collectifs,….), est de plus en plus fréquent. Ces implications privées dans le développement durable des pays semble souvent accompagnée de progrès en terme économique, mais leurs effets sociaux et environnementaux sont encore à clarifier.

 

Instruments économiques

Parmi les nombreux instruments économiques mis au point, l’un des plus prometteurs est le système d’échange des droits d’émission, qui permettrait que les mesures de réduction des émissions gazeuses soient appliquées là où elle sont les plus rentables économiquement. Une entreprise qui réduirait ses émissions en dessous des objectifs fixés par la loi, pourrait ainsi disposer d’un crédit d’émission qu’elle utiliserait soit sur un autre de ses sites, soit qu’elle échangerait avec une autre entreprise. Ce système est devenu très perfectionné aux Etats Unis et son principe est repris pour les quotas d’émissions par pays fixés par le protocole de Kyoto, entre pays cette fois-ci.

 

DEBATS ET QUESTIONS

Comment réconcilier le Nord et le Sud autour du financement public ? La coopération internationale est marquée par un affrontement de plus en plus vif entre pays riches (membres de l’OCDE) et PED (regroupés dans le Groupe des 77), notamment sur les négociations internationales de l’environnement, avec en toile de fond la problématique du financement du développement durable. Les PED privilégient l’emploi des leurs ressources financières pour la lutte contre la pauvreté et la satisfaction des besoins fondamentaux et ne sont pas en mesure d’assumer les investissements techniques, scientifiques et financiers requis pour lutter contre les dérèglements globaux (effet de serre, biodiversité, ..). Ils considèrent que les pays riches leur sont redevables d’une dette écologique, que l’aide publique devrait en partie couvrir. Hors, les conditionnalités vertes qui leur sont de plus en plus imposés par les pays donateurs, pour recevoir des aides au développement, sont ressentis comme une ingérence du Nord, qui nourrit bien des désaccords.

 

Comment améliorer l’efficacité des financements du développement durable ? L’efficacité des financements du développement durable sera amoindrie, voire annulée, si les financements publics parallèles incitant à des modes de développement non durables (programmes multilatéraux autres que pour le développement, subventions nationales diverses) ne sont pas infléchis ou réaffectés.

De même, les flux financiers et investissements privés, ajoutés à la puissance financière croissante des transnationales et à leur influence omnipotente sur les modes de vie et de consommation de nos sociétés, pourraient réduire l’efficacité des efforts publics de financement du développement durable, s’il ne sont pas régulés.



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